无线电频率资源的合理配置

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　　湖北省长途电信传输局 许小亚
　　随着我国市场经济和无线通信事业的快速发展，无线电频率资源的供需矛盾日益突出，传统的行政审批模式，难以适应市场经济发展的要求。2001年至2005年，我国无线电管理部门先后在一些城市，面向有资质的运营商进行了3.5GHz频段宽带无线接入频率招标分配工作。这是我国无线电频率资源管理，开展市场机制调节、优化资源配置的有益尝试。不仅对各种潜在的需求有了充分的了解，有利于提高无线电频率资源的利用率，而且有利于促进电信市场的有序竞争，有利于促进无线电新技术、新业务的应用和发展。为此，科学合理地进行无线电频率资源配置，已经成为一项重要的课题。
　　无线电频率资源属性及其指配工作的目标和任务
　　无线电频率资源的属性
　　自古以来，人类追求通信自由的努力从未停止过。人们对通信的梦想是：可以拥有在任何时间、任何地点与任何人交流的无拘无束的通信自由。利用无线电波进行通信，为获得这种自由提供了可能。无线电波承担着越来越多的电信业务，而所有的无线电业务都离不开无线电频率，就像车辆必须行驶在道路上。无线电频率是自然界存在的一种电磁波，是一种物质，是一种看不见、摸不着的自然资源，它具有以下六种特性。
　　第一，有限性。无线电波都具有一定的频率和波长，可用频率一般指9KHz～3000GHz范围内。由于无线电波的传播特性，目前人类对于3000GHz以上的频率还无法开发和利用。
　　第二，排他性。在一定的时间、地区和频域内，一旦被使用，其他设备是不能再用的。
　　第三，复用性。虽然具有排他性，但在一定的时间、地区、频域和编码条件下，无线电频率是可以复用和共用。
　　第四，非耗竭性。无线电频率资源不同于土地等资源，可以被人类利用，但不会被消耗掉，不使用是一种浪费，使用不当也是一种浪费，并且可能由于产生干扰而造成危害。
　　第五，固有的传播特性。无线电波按照一定规律传播，不受行政地域的限制，无国界。
　　第六，易污染性。无线电频率使用不当，就会形成无线电台站之间的干扰。
　　频率资源指配工作的目标和任务
　　鉴于无线电频率资源的特性，必须加强资源管理工作。通过科学的规划和合理配置，对资源进行集中统一的管理，其目的是促进经济建设和国防建设的协调发展，提高频率资源利用效率，保证各种无线电业务的正常开展。
　　但是，随着技术的进步、经济的发展，频率资源的需求进一步增长，无论整体还是局部，都面临着这样的问题：频率资源最初应该交给谁，评判的标准是什么？在资源被闲置、浪费时如何处理？从经济角度出发，有必要找出一些频率资源有偿使用的实施方法，既能保证资源价值实现，维护资源所有者(国家)的利益，同时形成较为科学的资源配置机制。
　　自然资源规划的主要方法
　　同为自然资源，无线电频率资源管理工作在某种程度上，可以借鉴其他自然资源规划的方法。国际上，在自然资源规划方面主要有利益主体分析法、面向目标的项目规划法和多目标决策分析法。
　　利益主体分析法
　　利益主体分析是对资源规划或开发项目涉及到的利益主体、主体的利益、资源开发对主体的重要程度和主体对资源开发的影响力等进行分析评价。利益主体是指能够影响决策或受决策影响的政府部门、非政府组织、企业、社会和个人。其主要内容包括以下几个方面。
　　明确问题：不同的问题涉及不同的利益主体，因此应首先界定问题的性质与边界。
　　分析问题涉及的所有利益主体：利益主体可以根据资源开发对他们的重要性，以及他们对项目的影响大小，分为主动影响者、被动影响者，直接影响者和间接影响者。分析各种主体的利益，并根据影响力和重要程度这两个指标，将它们分为四种类型。对于重要程度高且影响力较高的主体，要与之保持良好关系，争取他们的支持；对于重要程度较高但影响力较低的主体，要采取特殊措施来保护他们的利益；重要程度较低但影响力较大的主体，可能是项目的最大风险因素，需要加强管理。另外，还要分析各利益主体对项目的参与程度及其之间的相互关系。
　　利益主体分析是资源规划和项目设计首先要解决的关键问题。采用这种方法有助于更好地了解复杂社会背景和社会需求。作为规划支持方法，这种方法可以用于项目生命周期的各个阶段，包括设计、实施、监测和评估。
　　面向目标的项目规划法
　　面向目标的项目规划法是目前发达国家在制定资源规划、国际组织在评价援助项目时，普遍采用的方法。这种方法主要包括问题分析、目标分析、战略分析、内在逻辑性检验等内容。
　　(1)问题与目标分析
　　问题树与目标树分析包括三个内容：问题树分析、目标树分析及战略决策分析。
　　问题树分析：在利益主体分析的基础上，不仅要分析问题的起因，而且要分析问题对其他方面的影响。按照内在的因果逻辑关系，以核心问题为中心点将所有问题绘成树状结构图，即问题树。
　　目标树分析：对问题树中的每一个问题提出解决方法，以及解决此问题应达到的目标。将这些目标绘成树状结构图，形成目标树。
　　战略决策分析：通常目标树可能包括不可能实现的目标，将之排除后，剩下的规划目标形成战略决策。
　　(2)内在逻辑性检验
　　在规划战略制定后，要针对规划战略设计若干规划方案，并对每个规划方案进行内在逻辑性检验，这种分析采用逻辑结构表来进行。逻辑结构表在考虑影响规划实施各种因素的前提下，对规划的总目标、分目标与初级目标、措施安排，以及投入之间的内在联系等进行深入分析。此外，对规划项目的外部影响因素要有所考虑。
　　多目标决策分析
　　近十多年来，可持续发展已为政府和民众所接受，与这种发展模式相适应，要求在自然资源开发利用中，既要注重经济效益，又要重视生态效益和社会效益，力求三者的统—。在评价自然资源规划方案时，应对资源开发利用的经济效益、社会效益和环境影响进行综合分析与评价。评价方法可以采用多目标决策分析法。
　　多目标决策的评价方法可分为四类：层次分析法、序列法、图解法及共识最大化法。其中应用最广的是层次分析法，其基本原理是将复杂的决策问题，分解为若干评价指标，形成递进层次结构，通过比较各指针的相对重要性来确定它们的权重值。通过对规划方案各评价指标的迭加分析，得出该方案的综合优势度，从而得到各方案优劣势的总排序。
　　多目标决策的优点在于它可以考虑持续发展经济的多个目标，避免为实现某个单一目标而忽略其它目标。由于多目标决策涉及一个偏好问题，因此，一个至关重要的现实问题是：应该考虑谁的偏好?多目标决策方法对于单个决策或均值(即具有同样偏好)的群体来说，可以寻求到一个最佳选择。然而，不同的利益集团对各个目标的重要性赋值可能相差较大，因而难以得到最优解。
　　国外在评价自然资源规划方案时，在充分评价分析资源开发的各种效应基础上，各利益主体就方案的取舍反复磋商和谈判。从某种程度上讲，规划的过程也是一个协调各种矛盾的过程。

　　自然资源规划方法的启示与借鉴
　　尝试采用市场机制
　　缺乏对各种不同或潜在的需求的了解，尤其是受资源开发直接影响的群体的需求的了解，这是资源规划不能很好地付诸实施的主要原因。在进行规划方案比较时，不同团体的代表会就规划方案各种效益的相对重要性、规划方案的优劣反复协商，以求得较好地协调各方矛盾。而市场这只“看不见的手”，往往能起到良好的协调效果。因此，国外在规划研究与编制的过程中，高度重视与充分运用市场机制和经济手段。鉴于此，由无线电管理主管部门开展利益主体的主体利益分析，不如通过市场机制，由利益主体自行完成。市场机制同时还可以很好地解决协调各种利益主体之间矛盾关系。
　　通过对标和分析，市场机制对频率资源进行优化配置，主要有四种方式。
　　(1)拍卖
　　拍卖的方式可能是最好的。在此体系下，国家以一定的底价,在拍卖会上以至少高出底价的金额，将频率资源的使用权转让给出价最高的竞标人，以达到资源最佳配置的目的。
　　显然，以拍卖的方式转让频率资源,使寻租过程公开化、竞争化和租金收入国有化，结果必然促使资源配置效益的提高。在国际上，拍卖的方式取得了不少成效。20世纪90年代以来，美国、澳大利亚等国对特定的无线电频段采取了通过拍卖发放许可证的方式。然而，拍卖有可能人为地排挤了中小运营商的参与，反而可能使本不具备技术、运营、管理能力的企业也能进入，与我国提倡走集约化生产道路的要求不一致。另外，在频率竞拍中付出的高额代价，最终将转嫁给用户，导致运营商和用户的“双输”。因此，建议引入特殊的拍卖方式，即“评审+拍卖”。评审即由管理部门先制定评审方法和依据，并组织评选委员会对申请者提交的申请书和相关资质资料进行打分，经过评估，得分较高者获得进入拍卖程序的资格。
　　(2)招标
　　招标是指管理部门在一定范围内公开频率资源指配的条件和要求，邀请众多投标人参加投标，并按照规定程序从中选择使用者的一种市场交易行为。
　　应该说，招标与拍卖在本质上是相似的。但在招标中，出价高低作为一个很重要的、而不是唯一的因素予以考虑。招标方式的主要优点在于:符合“公开、公平、公正”原则，有利于防止腐败行为的发生；在法律的约束下，从招标、投标、评标、定标到签订合同，每个环节都有规范的程序；招标一次成效，指配过程简便易行，成本较低。
　　国际上，新西兰从1994年开始，用招标的方式指配了部分频率，印度和中国台湾地区也在1996～1998年间，通过招标的方式发放了第二代移动通信的许可证。
　　(3)租赁
　　传统的行政支配方式，某些频率资源的使用权被无限期地让与使用频率者。某种意义上似乎是将所有权都转让了，因而会出现资源浪费现象。要解决这一问题，租赁是一种十分有效的资源配置方式。
　　租赁，指在约定的期间内，国家将某一段频率资源的使用权以获取租金的方式让与承租人，到期收回。租赁的主要特征是转移资源的使用权，而不是所有权，是有偿的，有期限的。到期需要继续使用的，需要向管理部门提出申请。管理部门在评估其频率资源的使用率后决定是否办理续租手续。
　　(4)二次交易
　　只要允许交易，频率资源的使用者从利益最大化的角度出发，自然会妥善而有效地保护资源，并利用其为自己谋利，转让暂时不用的频率资源。主管部门要做的是制定二次交易的游戏规则和担当游戏的“裁判员”，并就涉及到国计民生和国防安全的频率资源，做好重要保护。
　　通过缜密的逻辑论证提高规划的可行性
　　在自然资源规划过程中，找出资源规划要解决的核心问题。在排除不属于规划要解决或难以解决的问题后，针对问题提出相应目标与策略。在设计规划方案时，对于规划的总体目标、分项目标、措施以及投入严格按逻辑性进行检验，为保证逻辑检验的可操作性，对总体目标、分项目标、措施、投入等四个方面设计出检验指标、检验方法、外部假设条件。这种方法对提高规划的科学性和可行性有重要作用，不失为一种好的规划方法。
　　借鉴面向目标的项目规划方法，无线电频率规划应统筹考虑各类无线电业务的实际需求，在规划新业务、新技术的频谱需求时，充分考虑我国频谱使用的现实状况，尽力做到既鼓励采用新技术又不脱离实际；在根据国际电联最新进展已有频率划分规定进行新的频率规划时，既要符合国情，又要尽量与国际频率划分一致，与国际标准接轨；选择技术成熟、先进可靠的标准和体制，积极支持频谱利用率高、协议开放的通信方式，既要保护民族工业又要鼓励不同厂商、不同体制间的竞争；深入研究各类业务之间的电磁兼容特性及频率共用的可能性，以提高频谱利用率，同时还要兼顾长远需求，使同一频段上的新旧业务之间实现平滑过渡。
　　加强综合评价
　　可持续发展已成为国家战略。经济分析、环境评价理论、社会影响分析方法是资源评价的支持体系，多目标决策方法的综合运用，使得资源评价简便易行、可持续发展得到保证。
　　频率开发由低向高发展。传统无线电业务使用的低频段，已远远不能满足当今无线宽带技术对于无线电频率的要求，无线电频率资源开发使用，将形成从低频段向高频段发展的态势。无线电主管部门应根据技术发展和市场需求，适时调整频率规划。目前，无线电移动和固定通信频率资源规划需从400MHz和1800MHz无线接入，到3.5GHz和5.8GHz中宽带无线接入，一直到26GHzLMDS宽带无线接入等，涵盖各个层面的需求。
　　整合资源，对供大于求的频段进行清理。对目前仍运行在未来无线宽带业务使用频段上的一些其他无线电业务，或是技术比较落后、频率利用率不高的业务，应坚持有计划、分步骤地使它们逐步从正在使用的频段上退出。以便回收重新分配，提高效用。此前已经有成功的案例，如：从2000年起，各地无线电管理机构开始回收专门为模拟集群指配的800MHz频率，将其指配给数字集群，取得了非常好的经济和社会效益。
　　加强频率开发，倡导新技术开发和应用，推动产业进步。针对各类业务对频率资源需求量大、频率共用难度大、频率规划前所需的频率间电磁兼容等基础性研究有待加强等情况，应适时开展宽带、超宽带(UWB)无线接入等新技术、新应用的频率预研和规划工作，大力倡导无线新技术的研究、开发和利用，并重点支持公众移动通信技术及其演进技术的发展，推动无线电通信产业新一轮大发展。