浅析互联网互联互通现状与监管

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1 引言
　　近来，互联互通这个曾经只属于电话网的名词，越来越多地和互联网联系在一起。遗憾的是，当互联互通被频繁提起的时候，更多是在发生了互联互通障碍的时候。面对越来越多的抱怨和投诉，互联网的互联互通到底出了什么问题？能否找到标本兼治的解决方法？监管的重点在哪里？困难在哪里？
2 目前互联网互联互通存在的问题
　　对用户而言，目前互联网网间互联最大的问题就是部分网络之间通信质量较差，跨网访问速度慢。根据信息产业部12300用户投诉热线和部长信箱的统计，2006年关于互联网互联互通的投诉中，有6成多是反映电信-网通之间南北互联不畅的，3成多是反映电信或网通与其他规模较小的网络之间的互联不畅的。这里不妨引用几封投诉的原文：
　　“在上海用电信的上网服务，我给北方的客户发E-mail经常会有收不到的问题”。“我们公司的Web服务器在电信机房，网通用户访问主页时断时续”。“现在大一点的网站除了做电信的服务器之外，必须加网通的镜像服务器，很多游戏公司也必须开网通服务器与电信服务器，上海与北京的网民居然无法到一个服务器上进行游戏”。
　　“我家安装了铁通南通分公司包年的ADSL宽带，可是经常上网不能访问南通热线网站，铁通南通分公司的工作人员总是说南通热线属于南通电信建立的网站”。
　　“大量的网吧为了增加速度、减少掉线，还花钱购买一种特殊的设备，同时接入网通和电信的线路，访问哪个运营商的网站时就自动切换到哪家的线路上。还有的IT企业甚至从国际端口绕道出去，再折回国内以跨过‘长江’。”
　　可见，一旦互联网互联不畅，无论是个人用户还是企业用户乃至ISP，ICP，都会受到影响。互联网已经成为人们生活的一部分，用户对互联网通信质量的变化越来越敏感，对服务的要求越来越高。互联网的应用已不仅仅局限于浏览和下载，有越来越多社会、经济活动（如金融、证券、营销）等通过网络进行，如果因为网络原因影响这些应用，将很可能引发社会事件，产生不良后果。长期的互联不畅，也必将影响我国互联网产业的健康发展。
3 影响互联网互联互通的原因分析
　　简单地看，网间通信质量差，访问速度慢，最直接的原因不外乎两个：
　　（1）网间互联带宽资源不足；
　　（2）运营商网络配置（如路由策略）对跨网访问的限制。例如，运营商可能限制其他网络的用户访问本网的部分资源，还可能在路由策略中优先疏通本网内的流量，而把跨网流量放在较低的优先级。
　　那么，为什么互联带宽总是不能满足需求？运营商为什么会限制跨网访问？背后又存在哪些更深层的原因呢？
　　●网络规模的差异性。国际上，互联网骨干网往往是指那些规模较大、甚至只运营核心网络不从事接入业务的网络。而在我国，互联网骨干网的界定标准是是否具有独立的国际出入口，这种管理方式是出于引入竞争、满足部分行业公益需求的目的。实际上，超过90%的网络用户、信息资源都集中在中国电信和中国网通的互联网上。相比起来，虽然都被称为互联网骨干网，其他几个网络的规模要小很多。这种规模上的差异，必然导致运营商利益需求的不平衡，引发互联互通问题。
　　●网络架构的特殊性。南北拆分后，原来的Chinanet一分为二，北方分给中国网通，南方分给中国电信。虽然后来两企业逐步补全了网络，形成两张全国性的网络，但是均无法在对方的领地有很大发展。总体格局依然是中国网通在北方占据主导地位，中国电信在南方占据主导地位，虽然总体规模相当，但就每个局部地区来看，仍存在不小的规模差异。互联架构上，两网的互联一直依靠北京-上海、北京-广州的两路长途电路完成，两网没有建立本地互联。全国所有的骨干网互联点都集中在北京、上海、广州。在这种独特的网络格局和互联模式下，网间的问题并不简单。
　　●投入产出的失衡。由于互联网发展的历史原因，普遍采用简单包月制资费，使得用户可以不必担心占用多少网络资源，不必顾虑按流量支付费用的问题，而一些网络新技术，比如P2P，会大量占用带宽资源。据统计，P2P应用占用的带宽达到互联网总带宽的40%~60％，许多用户都是长时间在线大量下载的。互联网业务增量不增收，存在带宽占用多业务收入少的现象。部分运营商反映，互联网等数据业务占用了90％的带宽资源，却只能带来10％的业务收入。这种投入和产出的失衡影响了运营商进行网间扩容的积极性，进一步引发网间通信质量问题。
　　●网间结算的缺陷。目前，除了中国电信、中国网通、教育网之间不结算外，其他互联网与中国电信和中国网通互联时都要单方支付互联结算费用。对于部分弱小网络来说，这是一笔不小的费用，甚至成为互联扩容的障碍。这与国际上的情况类似：发展中国家与美国进行互联网互联时，都要由发展中国家向美国单方支付互联费用，虽然在ITU等国际场合多次提出这种付费体制的不合理，但是仍然难以改变。这个问题靠市场本身是无法解决的，必须依靠监管力量的介入，寻找到更合理的网间结算标准和结算模式，才有可能改变这种情况。
　　●竞争观念的局限。互联网的核心精神应该是平等、开放、共享。但是，目前我国互联网业务的竞争很大程度上还停留在争夺用户接入的层面，运营商们缺乏共同把市场做大的合作举动。部分运营商认为，自己花费人力、财力建设的网站等应用资源，是吸引用户的特色服务，因此只面向本网用户开放。在传输上，也是优先保证本网流量。实际上，互联网资源的价值在于点击，局限在本网内固然能在短期内获得收益，但是并不利于长远发展。
4 互联网互联互通监管
　　互联网互联互通到底需不需要监管？前些年，无论在国内还是在国际上，对互联网是否需要监管的问题都曾经引发大量争论。随着互联网承载了越来越多的社会、经济职责，网络不再是与现实社会完全脱离的虚拟世界，应当对互联网进行管制的观点已经被广泛接受。当互联网业务成为电信级服务，当然也应当比照传统电信业务对其实施监管。尽管如此，互联网互联互通监管几乎没有先例，可以借鉴的经验极少，只能从头摸索适合我国国情的监管模式。
　　首先，作为提供电信业务的互联网，其互联互通监管应当遵循以下原则：
　　（1）保障国家利益、行业利益和用户合法权益的原则。互联监管追求的目标是社会利益的最大化，应将保障国家利益、行业利益和用户合法权益作为首要目标。
　　（2）政府、行业和民间共同管理的原则。充分调动全社会的资源和力量管理互联网，加强政府监管、企业自律和社会监督。
　　（3）把握监管关键要素的原则。互联监管应围绕互联架构、互联结算方式及价格、网间通信质量、企业营利模式等几个要素展开。
　　（4）经济手段、行政手段并用的原则。在网络结构方面，监管部门应要求企业按中长期规划进行网络建设。在网间带宽严重不足时，监管部门应要求企业进行扩容。在处理企业间的经济利益问题时，由监管部门提出指导性意见，鼓励企业按照指导性意见进行协商，如达不成一致意见，可向监管部门申请协调、裁决。
　　（5）逐步调整、稳步推进的原则。互联监管改革涉及企业利益时，比如调整互联结算方式及价格，应本着积极稳妥的态度，制定近期、远期调整方案，稳步推进。
　　在充分分析当前存在问题的原因后，可以有针对性地从以下几个方面对互联网互联互通的实施监管：
　　●整体规划互联网互联架构
　　通过业务预测，对我国互联网互联的网络结构做出整体规划，包括互联方式（交换中心、直联）、互联地点、带宽大小等，并按步骤分阶段实施。充分发挥现有互联资源的作用；鼓励运营商或第三方出资建设和运营交换中心；根据业务需求，增设网间直联点，将骨干网互联点从目前的京沪穗扩展到其他主要城市，鼓励建立省级互联，减少网间流量绕转，提高互联效率，改善网间通信质量。
　　●制度化、规范化管理网间通信质量
　　通过制定技术标准，对网间通信质量指标和测试方法做出统一要求。建立定期通报制度，要求运营商每月进行通信质量测试并上报结果，以便及时发现问题，并监督解决。制定互联网网间通信质量监督管理办法，将互联网网间通信障碍的处理规范化、制度化，依法明确处罚，对人为制造互联网网间障碍的行为形成威慑。实践证明，电话网监测系统已成为辅助政府履行监管职能的有力武器，在威慑互联互通违规行为、处理互联互通争议、保障关键通信质量方面起到了重要的作用。因此，互联网中也可以引入第三方监测手段。当运营商申诉时可以通过第三方检测进行印证，也可以主动发现问题，并判定网间通信质量问题的责任方。
　　●完善网间结算
　　结算政策应有利于国家信息化的建设，有利于互联网的发展，有利于用户合法权益的保护。结算政策既要体现互联双方各自的网络价值，调动企业增配网间带宽的积极性，又要体现信息源的价值，保护企业发展信息源的积极性。在市场不能完全解决问题的情况下，监管部门要从全行业、多角度考虑，分步妥善地引导结算价格走向。可以保持现有的交换中心结算价格为政府定价，直联结算价格为市场定价的模式，利用交换中心结算政策间接影响直联结算价格。如果这种间接影响的作用不明显，则可由监管部门对直联价格进行上限管制。同时，结算模式也有待进一步研究，目前采用的是根据双向流量平均值单向结算的模式，可供研究的还有带宽结算价格＋流量结算价格、根据网络价值和网络资源占用进行双向结算等模式。
　　●创新经营方式
　　互联网作为一个新兴的产业，技术和业务的创新是互联网的生命。因此，监管部门应当指导企业本着有利于国家信息化建设，有利于互联网发展，有利于保障全体互联网用户合法权益的原则，采用技术创新、业务创新、管理创新，在经营、收费模式上进行探索研究，向用户提供差异化服务、个性化服务，满足不同用户的通信需求。在资源有限的情况下，解决带宽资源占用与业务收入的矛盾，解决个别应用大量占用带宽的新课题，争取既保障大多数用户使用质量提高，又不影响个别业务的用户感知。
5 结束语
　　近期，信息产业部将把监管重点放在解决中国电信和中国网通的互联网互联问题上。2005年两网互联带宽扩容20G，2006年扩容40G，目前两网互联带宽共计93Gbit/s，是2003年拆分之初时的5倍。在长途互联电路两网正在协商在京沪穗增设本地互联，同时通过其他技术手段改善网间通信质量。相信我国的互联网将为广大用户提供更方便、更快捷的服务。