加强电信立法确保3G基站建设

admin

　　随着3G商用的启动，新一轮3G基站建设已经逐步展开，基站部署是整个网络建设的关键。面对即将到来的3G基站建设高潮，如何防范3G基站建设的法律风险，成为摆在电信运营企业面前急需解决的问题。
　　1 基站建设难 缘于法律法规冲突
　　移动通信基站，是无线覆盖区内传递无线信号的重要枢纽。目前，电信运营企业普遍感觉基站建设有三难：“选址难、建设难、维护难”。电信运营企业的人员抱怨，一些小区业主在责怪网络信号不佳的同时，又千方百计地阻止电信运营企业在自己的小区建设基站；有些居民肆意中断已经投入正式运营的基站电源，有些人则向法院提起要求强行拆除基站的诉讼……由此可见，电信运营企业的基站建设与社会公众存在一定对立现象，这就需要电信监管机构在搞好行业监管的同时，积极拓展向社会管理的职能，采取一定措施将上述现象予以解决。
　　但是，目前电信监管部门的监管重点在于通信行业内部，以协调、处理电信运营企业之间的关系为主，还没有承担起社会管理职责。2005年7月，原信息产业部虽然发布了信部无(2005)第259号文件《关于蜂窝无线电通信基站设置使用管理有关问题的通知》，但是这个通知的主要内容是针对基站设置需要办理《电台执照》及有关基站的频率、功率、变更站址等作出的规定，因此这个《通知》的性质只是属于原信息产业部无线电管理局发出的一个技术性的规范性文件。
　　法律、法规的冲突，是当前基站设置的主要难点。《电信条例》第47条虽然规定“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、基站等公用电信设施”，条件是事先通知建筑物产权人或者使用人，并支付使用费。但是按照同样是国务院颁布的行政法规、法律效力相同的《物业管理条例》第11条、第12条的规定，在民用建筑涉及“物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用”，须得到二分之一以上有投票权的业主参加才能召开业主大会，经与会二分之一以上有投票权业主的同意，业主大会才能作出决定。
　　《物权法》规定，“不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利”。但《物权法》也规定，“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。这就为小区业主们以“环境保护”为由阻止基站建设提供了一定的“法律依据”。《物权法》和《物业管理条例》都规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，这也为电信运营企业进驻小区建设基站增加了难度。双方都有着充足的依据，法律地位也旗鼓相当，彼此之间很难说服，互不让步，从而导致了当前移动通信基站建设受阻的局面。
　　移动通信基站是否属于公用电信设施，至今在法律上并没有完全解决。当前唯一的法律依据是《电信条例》第四十七条规定“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、基站等公用电信设施”。2004年12月30日最高人民法院颁发的《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，对破坏公用电信设施，尤其是固定电话线路作了明确的规定。但遗憾的是《解释》并没有对包括发生破坏移动通信基站的行为将做如何处理作出规定，因此基站的定性仍是法律空白。
　　由于移动通信基站在法律上没有确定为“电信运营企业经营场所的延伸”，法律的适用尚有困难。目前社会上出现某些故意破坏移动通信基站的行为，例如随意中断基站电源、偷盗基站空调设备等行为，是否构成“破坏公用电信设施罪”，法律上尚有很大争议，因此社会上少数人妨碍基站设置、危害基站安全的行为屡见不鲜，这才是导致基站纠纷持续不断的关键所在。
　　笔者认为，在国家行政法律法规发生冲突的情况下，今后的《电信法》是否能明确移动通信基站的法律地位还不能得知，而目前3G基站建设又是当务之急的情况下，电信运营企业如何积极依靠当地人民政府加强通信立法，确保基站建设和安全运营，这是减少3G基站建设风险、避免电信运营企业通信网络建设出现尴尬局面的关键。上海地区在移动基站建设方面积累的立法经验，是值得电信运营企业参考的。
　　2 政府出台规章 确保基站建设
　　上海地区高楼林立，为解决移动通信的无缝覆盖，必须在民用建筑物上设置公用移动通信基站，许多居民担心基站电磁辐射对人体有害，不可避免地引发了许多基站纠纷。2000年，根据电信部门的规划设计，上海移动有约143个选址在居民住宅内，以增强高密度地区的信号覆盖，提高通信质量。2月份因受国内某些新闻媒介的不良报道的影响，在一个月内有20多个移动通信基站周围的居民，提出与上海移动对话，要求在居民限定的时间内立即撤除基站。部分居民轻信了“基站辐射会损害人体健康”的传言，经常无端地阻挠基站的建设和日常维护工作，先后发生6起移动电话基站光缆被盗事件，累计盗窃光缆约500米，累计阻断通信达数十小时。上海地区各基层人民法院受理了6个基站纠纷案件处于待审状态。因此关于移动通信基站进行保护性立法是十分急迫的事情。当时上海移动法务部门清醒认识到，要确保通信的发展，法务部门仅仅做好企业内部法务工作远远不够，必须争取政府公权力的支持，开创基站建设的良好法制环境。
　　2000年6月23日，上海移动法务部门率先向上海市信息化办公室和通信管理机构提交了《关于尽快对本市移动通信基站进行保护性立法的建议》。在市政府有关部门的关心和牵头下，组织无线电管理、城市规划、房地产、市政建设等政府部门，对移动通信基站建设问题进行立法调研。上海移动、上海联通法务部门也应邀参与调研。
　　经过调研认为，移动基站的设置，涉及许多法律、法规，从法律角度来看，电信业务经营者在民用建筑上设置基站，必然涉及物业管理权、公民的物权、租赁权、相邻权等关系。但由于电信业务经营者的电信服务属于公用服务领域，其服务对象属于社会不特定的公众群体，其法律关系又不完全等同于一般的民事法律关系。要确保电信通路权，就必须保证电信运营企业对公共基础设施的使用权、对私人财产的使用权。于是，上海市人民政府依照《电信条例》和《无线电管理条例》有关规定，结合上海实际，2001年7月发布了上海市人民政府第104号令《上海市公用移动通信基站设置管理办法》。
　　政府规章的制定，使审判机关的司法解释有了法律依据。2001年8月，上海市高级人民法院颁发《〈关于民事案件审理几点具体意见(二)〉的通知》中，对有关“业主委员会以通信公司擅自在物业上设置移动通信基站为由，要求通信公司排除妨碍或者支付使用费的，如何处理？”问题的具体的司法解释为：“在符合国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》，确保公众健康的前提下，根据2000年9月份实施的《中华人民共和国电信条例》第47条之规定，基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权上或者使用人，并按各地规定的标准支付使用费。因此，对此类因设置移动通信基站引起的纠纷，应先行委托市环保部门对移动通信基站的电磁辐射进行检测，经检测电磁波辐射超过国家标准，经整改仍无法达标的，应支持业主委员会要求排除妨碍的请求；经检测电磁辐射未超过国家标准的，业主委员会要求排除妨碍的请求应不予支持。但在设置基站的过程中，对建筑物或其他构筑造成损害的，基站经营者依法应承担赔偿责任。对使用费经协商达成一致的，按协商数额确定，不能达成一致的，可以按照当地政府规定的使用费标准确定数额。”
　　上海在全国率先出台了关于移动通信基站设置、管理的政府规章和司法解释，对确保基站畅通、维护基站安全运营起了十分重要的作用。
　　3 制定配套文件 维护各方利益
　　《上海市公用移动通信基站设置管理办法》出台后，对处理各种社会矛盾、防止基站纠纷还是远远不够的。近年来，在上海电信运营企业的共同努力下，上海市人民政府有关部门依照《电信条例》有关规定，结合上海实际，先后出台了《上海市公用移动通信基站天线设置使用费标准的实施意见》、《关于本市公用移动通信基站拆迁补偿问题的意见》、《上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则》等多部规范性文件。2007年3月，上海市人民政府有关部门联合制定了《上海市公用移动通信基站设置房屋租赁合同示范文本》(2007版)。
　　这些配套性的规范性文件出台，为上海地区移动通信业务的发展营造了良好的法制环境，在上海地区使《电信条例》第四十七条和四十九条规定有了具体的操作细则，充分维护了电信运营企业和社会公众的合法权益，妥善处理了因移动通信基站纠纷而引起的各种社会矛盾，使基站纠纷案件的审判有了法律依据。
　　(一)基站设置场地使用费标准
　　按照国外惯例，在建筑物上设置基站，电信运营企业对建筑物产权人都应当支付一定的费用。2001年5月，上海电信运营企业法务部门配合市物价局进行了大量的调查研究，对上海历年来建设的160多个基站天线设置所支付的使用费进行定性和定量的抽样分析。
　　2001年7月19日市物价局颁发了沪价公(2001)25号《关于印发〈上海市公用移动通信基站天线设置使用费标准的实施意见〉的通知》，综合考虑上海地区的物价指数与居民生活水平，规定了女儿墙天线的年使用费标准为500元/根；屋顶拉线塔天线年使用费标准为4000元/座；屋顶自立塔天线年使用费为8000元/座。并明确规定使用费实行政府指导价，年使用费标准为基准价，允许上下浮动20%，电信运营企业与权利人可根据实际情况在规定的浮动幅度内协商确定具体的支付数额。市物价局还明确规定，使用费不得随意提高。如遇特殊情况，使用费超出规定的浮动幅度，电信运营企业应当报市物价局批准后实施。上海市人民政府有关天线场地使用费标准的出台，使电信运营企业和建筑物产权人的权利义务做到了对等与平衡。
　　(二)基站动迁的程序和补偿
　　《电信条例》虽然在第四十九条明确规定“任何单位或者个人不得擅自改动或者迁移他人的电信线路及其他电信设施；遇有特殊情况必须改动或者迁移的，应当征得该电信设施产权人同意，由提出改动或者迁移要求的单位或者个人承担改动或者迁移所需费用，并赔偿由此造成的经济损失”。但对基站动迁的程序、基站动迁的补偿内容和费用都没有具体的规定，在实际中操作难度很高。
　　2004年8月26日，上海市政府有关部门联合制定了《关于本市公用移动通信基站拆迁补偿问题的意见》，对基站的动迁和补偿作出更具有操作性的规定，这些规定主要是：
　　1.拆迁前的通知义务。建设单位应当在规划管理部门核发建设用地规划许可证、确定拆迁范围后，将拆迁事项告知本市移动通信经营者，由移动通信经营者对涉及公用移动通信基站的情况进行查对。设置基站的房屋所有权人或者使用人在获悉该房屋属于拆迁范围后，应当通知设置基站所属的移动通信经营者。
　　2.拆迁补偿协议。建设单位在取得房屋拆迁许可证后，应当就基站拆迁的补偿事项与移动通信经营者进行协商，签订补偿协议。
　　3.优先落实新站址原则。在拆迁范围内新建房屋、绿地适于设置公用基站的，建设单位应当配合移动通信经营者在拆迁安置范围内进行基站选址工作。
　　4.基站的拆迁补偿费用。移动通信经营者系被拆迁房屋所有人或者承租人的，拆迁人应当按照市人民政府有关规定的非居住房屋的拆迁补偿项目、补偿标准进行经济补偿，同时补偿基站拆迁费用。具体内容包括：(1)基站设备搬迁费用；(2)传输设备搬迁费用；(3)电源设备安装费用；(4)空调设备安装费用；(5)因拆迁而报废的线路光缆费用；(6)管线迁移费用。
　　5.基站费用的评估。因基站搬迁而产生的补偿费用，由拆迁人与移动通信经营者协商。协商不成的，由具有资质的第三方社会中介咨询机构评估后确定。
　　6.拆迁时限。拆迁人应当待电信业务经营者对受公用电信设施迁移的通信业务作出妥善处理，并确定迁移方案后，再实施公用电信设施迁移。
　　上海市人民政府有关部门的《关于本市公用移动通信基站拆迁补偿问题的意见》，解决了在上海地区移动基站的搬迁程序、新站址落实和原基站的经济补偿问题。
　　(三)基站设置房屋租赁合同文本
　　长期以来，因电信运营企业不熟悉房屋管理方面的法规，建筑物权利人不熟悉电信方面的法规，双方在基站设置的房屋租赁合同的签订过程中，对租赁期间房屋主体变更、房屋改建或拆迁、合同到期续租以及续签后房屋租金、租赁纠纷协调和处理等复杂情况都未加以约定。近年来因房地产市场猛涨，房价、租金和动迁加快了变化节奏，房屋租赁纠纷难以协调解决，因此基站用房的租赁合同纠纷急剧增多，影响基站的正常运行和通信安全。
　　经上海联通法务部提议、上海移动法务部起草，2007年3月16日，上海市人民政府有关部门联合制定了《上海市公用移动通信基站设置房屋租赁合同示范文本》(2007版)，供上海各电信运营企业与民用建筑产权人或者其他权利人在设置移动基站签订合同时参照使用。《示范文本》经市工商行政管理局备案，由市无线电管理局和市、区县房地产交易中心做好使用的监督与检查工作。该《示范文本》合同签订后，租赁当事人应按规定向基站房屋所在地区(县)房地产交易中心或农场系统受理处办理登记备案，领取房屋租赁合同登记备案证明。
　　这次上海市人民政府有关部门联合推行使用的《示范文本》，按照《合同法》和《电信条例》的有关规定，除参照房屋租赁合同中的共性条款外，主要调整了以下三方面法律关系：一是为适应基站使用上的特殊要求，增加了房屋租赁后，基站装修和设备安装的条款内容；二是落实了《电信条例》的有关规定，增加了租赁合同到期、房屋转让或房屋拆迁等情况下合同续签、变更或解除时对基站处置的特殊约定；三是为维护移动通信经营者及社会公众的利益，设立了配合基站施工、确保机房用电、电磁辐射测试以及楼顶天线安装等条款内容，以维护移动通信网络的正常运行。
　　这个《示范文本》的出台，对电信运营企业特别重要的是，明确了合同双方在租赁期满但新合同未签订，或者解除本合同但电信运营企业还未落实新站址前，建筑物权利人应继续保证基站的正常运行，不得擅自中断通信电源，不得阻挠电信运营企业工作及维护人员进出基站。
　　这个《示范文本》体现了《物权法》和《电信条例》有关规定，对确保基站畅通、保障基站安全运营方面具有重要的积极作用，更有力地保障了移动基站遭到动迁时能够优先选址和得到合理的经济补偿。
　　4 企业如何降低基站建设风险
　　面对电信运营企业的基站建设与社会公众存在的矛盾，如何更好地搞好3G基站建设、确保基站通信安全，笔者提出如下建议：
　　(一)电信运营企业的法务部门要加强协同作战的能力
　　电信通信的特点是互联互通、全程全网，各电信运营企业的协同能力十分重要。近年来，基站建设一直处在“选址难、建站难、维护难”的局面。各电信运营商在业务发展上虽然有各自的策略、有不同的营销方案，互相竞争十分激烈，但是在各电信运营企业的法务部门碰到的困难和矛盾，基本上大致相似，有许多共同特点。
　　在处理基站纠纷方面，如何提高法务部门协同作战能力，这是十分重要的，尤其在《电信法》尚未出台的背景下。电信运营企业的法务部门，法律专业力量比较强，既熟悉法律知识，又熟悉电信监管政策、通信政策和通信业务，在配合政府部门开展立法的研究与决策上有许多社会律师不具备的优势。因此法务部门应当主动与政府法制部门沟通，尽力配合政府部门做好立法调研工作。
　　在上海地区出台的有关基站建设政府规章和配套性文件过程中，上海电信运营企业法务部门之间通力协作、互相配合，尤其在规范性文件起草、基站纠纷调研、基站诉讼案件交流方面，主动沟通，形成合力。
　　实践证明，只有电信运营企业法务部门的观点一致，互相配合，才能争取政府部门包括城市规划部门、房地产管理部门的理解和支持，在小区建设基站的时候才会减少阻力。如果电信运营企业的法务部门，也与市场营销那样互不相让，那么电信运营企业的3G基站建设将面临更大的风险。
　　(二)基站用房产权必须清晰
　　电信运营企业对基站的通信机房，一般都采取了购买商品房、购买房屋使用权或者租赁基站用房，或者委托房屋中介公司落实房源等几种方法。有些房屋中介公司为了经济利益，不管是二房东，还是三房东，有房就租，要钱就付，结果基站设置好了，日后对基站设置潜在许多矛盾。电信运营企业的有些承办人员对购买房屋的法定生效条件不熟悉，从而使电信运营企业经常蒙受重大经济损失。例如，在选择基站站址时未办理合法手续，导致基站设置行为存在瑕疵；在租赁用房时没有进行资质调查，未弄清谁是产权人、谁是使用人、使用人是否具有产权人赋予的转租权；在基站房屋购买过程中，基站的购房款虽已付清，但未履行必要的产权办理手续，这些问题都会导致日后对基站用房的合法性产生争议。
　　因此，电信运营企业在移动基站的选址上，力求搞清租赁房屋物业的产权性质，卖房必须有房产证、租房必须找房东，尽可能避免把基站设置在产权关系复杂的物业上。产权关系不清楚或者产权关系复杂，容易招致纠纷的产生。一方面产权关系不清或者复杂，确定合法的出租人就会有一定的困难，容易导致出租人不具备主体资格而使整个租赁合同无效；另一方面，出租人收取租金后，可能会因产权关系不清或者复杂而导致收益分配不均，纠纷产生的可能性就会大大增加。即使法律上有对电信运营企业保护的规定，但是处理诉讼或者纠纷同样会消耗电信运营企业的管理成本，因此在事先预防该类问题的发生是很有必要的。
　　由此可见，为确保基站网络安全畅通，有关部门的购房承办人必须按照《物权法》的有关规定，对基站的通信机房采取购买产权商品房或者租赁房屋使用权的方式，必须查清建筑物的产权属性，及时向区房地产部门依法办理房产登记手续，领取产权证或者租赁凭证，明确房产的权属关系，减少诉讼中的法律风险，依法维护和保障基站的安全。
　　(三)要搞清基站建设的成本，提高自我评估能力
　　移动通信发展已经很多年了，但是要搞清各类基站建设的成本，并不是容易的事。按照电信部门基本建设的传统做法，一个建设项目中可能包括多个基站，有的基站是“多网合一”的，加上历来的通信设备不断扩容升级，因此对每个基站的建设成本可能不是很清楚。
　　遇到基站动迁时，由于电信运营企业内部没有评估机构，所以对被拆除基站和新建基站的费用，无法进行必要的工程造价费用评估，无法及时提出比较合理的基站补偿费用，而且电信运营企业不习惯聘请社会评估机构进行评估，往往只是经过经办人员艰苦谈判，让拆迁人自愿赔偿多少算多少。如果拆迁人拒绝赔偿，电信运营企业也无法及时向法院提供单个基站建设成本，提交赔偿数额的证据，从而失去采取法律诉讼手段维权的时机。
　　当前的形势，迫切要求电信运营企业加强基站成本管理，必须按照单座基站建设项目的相关票据进行妥善保管，按照逐座基站建设成本分列成册。如果发生争议需要委托社会中介机构进行评估，这样也可及时提供单座基站建设成本资料，作出较为精确的成本评估。
　　(四)企业应加强对基站建设的施工、维护队伍的管理
　　由于移动通信发展迅猛，基站建设、室内覆盖的任务相当繁重，现在电信运营企业聘请的社会施工队伍相当庞大，这些人虽然不是电信运营企业的人员，但是执行的是电信运营企业的任务，手持电信运营企业的名片，衣服着装随意，进出小区自由散漫。经常与居民混合共乘小区的电梯，而且施工噪声不断，严重影响居民休息，经常与小区居民发生矛盾。当居民无处投诉时，就会引发强烈反对基站建设的情绪。上海发生的多次基站诉讼案件都是因施工队伍扰民而引发的。
　　要确保基站建设和基站安全，电信运营企业就要加强对外聘基站施工人员出入居民小区的管理，应当遵守当地物业或者其他管理部门的管理制度，主动出示企业的介绍信、工作证或者在居民登记簿上登记。着装应当整洁，有关人员应当佩带印有本人照片的专用出入证件。电信运营企业的施工、送货、维护人员在居民楼内维护基站时，应当向当地居民业主委员会公开投诉电话。如果电信运营企业把这些人员管理好了，和小区居民关系搞好了，那么有关基站的纠纷自然会大量减少。
　　除了上述纠纷类型外，电信运营企业还要妥善处理因基站建设遗留的其他问题。例如没有及时向业主支付相关费用，或者基站承重超标、居民房顶引起的渗漏，室外空调噪声过大，或者其他容易引发有争议等情况，这些情况如果不及时引起电信运营企业各级领导的重视，那么就意味着移动基站的运营仍将处在法律风险之中。
　　(作者为上海市通信行业协会法律专业委员会主任)
　　(邱志鸿 人民邮电报)